13.06.2008 :: 10:57
На вечном капремонте?
Судьба Воздушного кодекса 1997 года сложилась непросто. Стоило ему появиться, как он стал объектом ожесточенной критики, которая в свою очередь породила волну внесения в него различных дополнений и изменений. За весь период своего существования в Воздушный кодекс внесены 11 поправок. На очереди в Государственной думе еще семь. В чем причины критики Воздушного кодекса и непрекращающегося процесса внесения в него изменений и дополнений? Какие результаты достигнуты, стал ли ВК после всякого рода улучшений документом, адекватным потребностям и интересам всех заинтересованных в нем пользователей - государственным авиационным органам, авиаперевозчикам, эксплуатантам деловой авиации и авиации общего назначения, любителям спортивной авиации, частным и корпоративным владельцам различного типа воздушных судов, государственной и экспериментальной авиации, органам управления воздушным движением, организациям и структурам, управляющим имуществом аэропортов и аэродромов? Внесенные в ВК поправки лишь частично улучшают его, но не более того, а ожидающие своей очереди изменения создают впечатление, что ВК находится на вечном капитальном ремонте.
Экономическая сторона использования воздушного пространства для перевозочной деятельности по внутренним и международным воздушным маршрутам мало учитывалась в советских законах и правилах по воздушному праву. По своей сути и содержанию советское воздушное законодательство не было приспособлено к регулированию рыночных отношений. Воздушный кодекс 1997 года во многом унаследовал черты Воздушного кодекса 1983 года. Воспроизведя почти в целости и сохранности былую систему административных запретов, ограничений и усмотрений, Кодекс не стал нормативным актом прямого действия, содержит много отсылочных норм, на претворение которых в жизнь уходит чудовищно много времени.
Советская наследственность
С самого начала ВК не был готов обеспечить переход от административно-командной системы управления гражданской авиацией к государственному управлению деятельностью авиации в условиях рынка. Фактически ВК 1997 года - пусть не точная, но копия Воздушного кодекса СССР 1983 года. Генетически он связан с совет-ским воздушным законодательством, которое было построено на тотальном вмешательстве государства в любую деятельность, связанную с использованием воздушного пространства авиацией гражданского назначения и применения. Под этим термином нами понимается авиация, прямо предназначенная либо для осуществления масштабных и регулярных перевозок пассажиров, багажа и груза, либо обучения пилотированию начинающих пилотов, проведения спортивных мероприятий, а также выполнения срочных деловых поездок, любительских и иных полетов.
Главной чертой советского воздушного законодательства была система запретов, ограничений и усмотрений, закрепленных за государственными авиационными органами, чем они во всю пользовались. Основной их смысл заключался в осуществлении тотального контроля за всем, что происходит в воздушном пространстве от нуля до космоса и недопущении какой-либо самостоятельности в использовании авиации гражданского назначения и применения ее эксплуатантами по своему усмотрению. Особенно не повезло авиации общего назначения, которой не везет и сейчас. Линия на за-крытость и недоступность воздушного пространства для деятельности потенциальных пользователей доминировала в советском воздушном законодательстве. Экономическая сторона использования воздушного пространства для перевозочной деятельности по внутренним и международным воздушным маршрутам мало учитывалась в советских законах и правилах по воздушному праву. Затратный механизм был заложен в экономику советского воздушного транспорта. Все бремя содержания внутренних и международных воздушных сообщений лежало на советском государстве. Очевидно, что по своей сути и содержанию советское воздушное законодательство не было приспособлено к регулированию рыночных отношений.
Воздушный кодекс 1997 года во многом унаследовал черты Воздушного кодекса 1983 года. Воспроизведя почти в целости и сохранности былую систему административных запретов, ограничений и усмотрений, Кодекс не стал нормативным актом прямого действия, содержит много отсылочных норм, на претворение которых в жизнь уходит чудовищно много времени. Десять лет велась разработка федеральных авиационных правил, регулирующих перевозки пассажиров, багажа и грузов. Не двигаются с места вопросы регистрации прав на воздушные суда и сделки с ними. Огромные материальные ценности мертвы и не работают на обогащение экономики воздушного транспорта. Не доведена до конца работа по регулированию вопросов сертификации воздушного транспорта. Перечень того, какие еще установки ВК не воплощены, можно было бы продолжить.
По нашему мнению, унаследованный от советского прошлого принцип «один пишем - тысяча в уме» расщепляет строгость ВК как основополагающего документа, размывает и выводит многие его важные положения из строя и переводит их в режим долгосрочного ожидания, как это произошло с правилами перевозок пассажиров, багажа и груза и регистрацией прав на воздушные суда и другими вопросами, так и не получившими свою конкретизацию, хотя к этому прямо взывает ВК.
Увлечение отсылками породило правовую неопределенность в применении ВК на практике, что кардинально расходится с предназначением ВК - быть правовой основой, определяющей сущность и содержание всей системы российского воздушного законодательства. Последствия несовершенства основы также ясны - все ее недостатки сказываются на свойствах системы законодательства, регулирующего деятельность гражданской авиации. Время показало, что вместе с существенными пробелами, которыми зияет ВК в области деловой авиации и авиации общего назначения и других вопросах, ВК 1997 года не является документом, который поддается исправлению путем внесения отдельных поправок. Фрагментарное совершенствование ВК мало что в нем меняет по сути. В нашем представлении в нынешнем виде ВК в качестве документа переходного периода выполнил свою историческую задачу. Теперь наступила пора выработать новый по содержанию ВК. Эту огромную и важную работу должна предварять разработка общей концепции нового ВК.
Существует ряд причин международного и внутреннего характера, свидетельствующих о несовместимости действующего ВК с совре-менными реалиями, а они таковы. Сегодня международные воздушные сообщения осуществляются не только в традиционных формах, т. е. в рамках двусторонних соглашений о воздушном сообщении, но и на условиях "открытого неба" и либерализации, диктующих по сути дела рыночные правила доступа к рынку авиаперевозок. Государства - приверженцы принципов "открытого неба" и либерализации основательно переориентировали свои законодательства под новые международные условия осуществления международных воздушных сообщений. Чтобы шагать в ногу с мировыми процессами либерализации и извлечь из этого прямую выгоду для себя, Россия также должна обновить свое воздушное законодательство и приспособить его для развития собственного рынка международных авиаперевозок.
Нужен документ прямого действия
В настоящее время российское воздушное законодательство на принципы либерализации не настроено, что мешает развитию российского рынка международных авиаперевозок и обрекает его на стагнацию и отставание от мирового уровня. В действующем ВК нет даже главы о международных воздушных перевозках, хотя такая глава была в ВК СССР 1983 года. Из-за этого и российские авиаперевозчики, и российские пассажиры не располагают элементарной правовой защитой своих прав и законных интересов в сфере международных воздушных перевозок. Не спасают положение новые федеральные авиационные правила перевозок пассажиров, багажа и груза. По непонятным причинам правила объявлены общими и для международных и внутренних воздушных перевозок. Раньше, в совет-ское время, различия в природе и сущности международных и внутренних воздушных перевозок почему-то находились. Теперь, несмотря на очевидные различия, законодатель отказался их признать, чем поставил российских авиаперевозчиков, работающих в жестких условиях конкуренции на мировом рынке авиаперевозок, в весьма затруднительное положение.
Строго говоря, вообще часть ВК, касающаяся правового регулирования международных полетов и перевозок, осуществления международных воздушных сообщений в целом, очень слабо взаимодействует с договорами по международному воздушному праву, в которых участвует Россия. Словом, "международная" часть ВК нуждается в основательной доработке.
Конечно, самая большая работа по совершенствованию ВК предстоит в части, касающейся внутренних вопросов регулирования использования воздушного пространства в интересах авиации гражданского назначения и применения. Прежде всего необходимо сделать ВК документом прямого действия и свести в нем к минимуму отсылочные нормы. Кодекс должен также сказать, что государство является не только единственным и исключительным сувереном своего воздушного пространства, но и его собственником. Выступая в этом качестве, государство должно по-хозяйски подойти к использованию суверенного воздушного пространства и значительно расширить диапазон его применения в хозяйственном обороте.
Чтобы новый ВК не был похож на своего предшественника и не содержал только набор запретов, ограничений и усмотрений, необходимо иначе, чем это обычно принято, посмотреть на его общее предназначение и определиться в его главных приоритетах. Вся сила установок действующего кодекса направлена на создание мощной системы запретов, исключающей открытость и доступность воздушного пространства для широкого круга эксплуатантов авиации гражданского предназначения и применения. ВК подходит к этим вопросам очень и очень избирательно, и тот, кто не попал в круг избранных, как АОН, любительская, деловая и частная авиация, обречен на преодоление заслона запретов и ограничений.
Механически применяемый к АОН разрешительный порядок полетов, естественное продолжение суверенитета над воздушным пространством, ставит вопрос таким образом: либо государство берет на себя экономическую ответственность за ее содержание, либо допускает возможность быть ей более самостоятельной на основе уведомительного порядка и встать на рельсы самоокупаемости. Пример США, Канады, стран Евросоюза и других свидетельствует о том, что бурное развитие АОН и деловой авиации гарантируется тем странам, в которых устранены правовые барьеры, ограничивающие ее доступ в воздушное пространство. В России иная картина. Чрезмерный гнет разрешительного порядка полетов цепко держит на земле АОН и препятствует ее развитию. Будь все иначе, сделав воздушное пространство более открытым и доступным для АОН, Россия могла бы обрасти частной авиацией.
Однако центральной проблемой нового ВК является определение его юридического ядра. В нашем представлении оно должно состоять из главных, опорных элементов, статичных самих по себе и потому подлежащих прямому применению. В первую очередь в кодексе должна быть очерчена публичная сфера властвования государства над воздушным пространством. Эта власть основывается на суверенитете и его атрибуте юрисдикции, разрешительном и уведомительном порядке полетов, принципе обеспечения безопасности полетов.
Важно также в новом кодексе определится с вопросом, кто вправе пользоваться воздушным пространством, какими правами, обязанностями и ответственностью обладатели титула пользователя наделяются. При этом мы исходим из того, что за пользователем стоит признаваемое законом право на осуществление конкретной деятельности с помощью воздушных судов определенного типа. Эта деятельность может быть перевозочной, выполняться в учебных, любительских, деловых, частных, туристических и иных целях. Кстати сказать, термин "пользователь воздушного пространства" широко используется в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы аэронавигации. Статус пользователя должен внести ясность в вопрос о целях использования им воздушного пространства с помощью того или иного вида авиации гражданского назначения и применения, четко определить природу его деятельности и поставить ее в жесткие правовые рамки, указывающие на то, какая деятельность ему разрешена, а какая запрещена.
Статус пользователя открывает также возможность дифференцировать деятельность по использованию воздушного пространства, что очень важно для определения того, кто из пользователей имеет право заниматься перевозками в смысле главы 40 "Перевозка" Гражданского кодекса РФ, а кому этой деятельностью заниматься не положено. Как ни странно, действующий ВК сторонится ГК, не стал продолжателем его линии в сфере воздушных перевозок. В нем чрезвычайно скупо сказано о перевозочной деятельности и почему-то вообще исключены вопросы регулирования международной воздушной перевозки. Считаем, что в новом ВК вопросы регулирования внутренней и международной перевозочной деятельности должны стать центральными, а не второстепенными, как это выглядит сейчас в действующем ВК. С этой точки зрения главной фигурой в перевозочном процессе должен стать пассажир - потребитель услуг перевозчиков. Именно защита его прав и законных интересов должна стать центральной задачей нового ВК.
Что касается перевозчика, то его права и законные интересы также необходимо надлежащим образом представить и закрепить в новом кодексе. Чтобы услужить пассажиру, предложить ему качественную и достойную транспортную услугу, перевозчика требуется погрузить в рыночные условия. Для этого новый кодекс должен установить права доступа на рынок авиаперевозок, среди которых имеет важное значение право на эксплуатацию. Это право фактически будет выполнять роль технического фильтра допуска воздушных судов к эксплуатации. Как через него пройти и получить пропуск к полетам и перевозкам - забота перевозчика. Кстати сказать, установление технических требований допуска к эксплуатации воздушных судов с недавних пор является задачей не только государственных авиационных органов. С принятием закона о саморегулируемых организациях, признающего право субъектов предпринимательской деятельности самим самостоятельно разрабатывать свои стандарты и правила, а затем их добровольно применять, государству и саморегулируемым организациям необходимо провести разграничение между собой и на этой основе определить, какие законотворческие полномочия закреплены за федеральными авиационными органами, а какие за саморегулируемыми организациями. Такое разграничение вполне может быть предметом нового Воздушного кодекса.
Философия новой концепции
Разработка концепции нового Воздушного кодекса отнюдь не исключает принятие новых федеральных законов и правил, регулирующих взаимоотношения между государствами и авиапред-приятиями, другими заинтересованными организациями и предприятиями на рынке воздушного транспорта и перевозок. Эти законы и правила должны отражать права и законные интересы государства в этой сфере, определить его место и роль как активного регулятора рыночных отношений в сфере внутренних и международных авиаперевозок, установить правила доступа к рынку, ценообразования на авиатранспортные услуги, провозной емкости и других решений, касающихся регулирования деятельности авиакомпаний. Одновременно с этим новые законы и правила должны обеспечивать добросовестную конкуренцию, содержать меры сдерживания и пресечения антиконкурентного поведения на рынке авиаперевозок, содействовать развитию неискаженных рыночных сил и механизмов.
Действующий Воздушный кодекс 1997 года следует рассматривать как документ переходного периода, который выполнил свою историческую задачу. Он устранил монополию одной авиакомпании, способствовал появлению конкурирующих авиакомпаний. Однако к формированию цивилизованного рынка авиаперевозок он не привел. По существу его образование было пущено на самотек. ВК 1997 года не был готов стать регулятором рынка воздушного транспорта. Рыночные элементы в нем просматриваются слабо. В этой связи требуется кардинальный пересмотр кодекса и разработка новой его концепции. В ее основе должно быть юридическое закрепление ключевых понятий, связанных с регулированием рынка воздушного транспорта и перевозок, четкое определение роли государства в его регулировании и установление жесткого контроля за всем, что происходит на рынке внутренних и международных перевозок. Сказанное не следует понимать как призыв к тотальному вмешательству государства в дела рынка. Напротив, вмешательства государства должно стать значительно меньше. Уточнение степени государственного вмешательства в рыночные отношения в сфере воздушного транспорта и перевозок должно сопровождаться расширением открытости и доступности российского рынка авиаперевозок для всех тех, кто умеет соблюдать и уважать рыночные правила, обеспечивать безопасность полетов и перевозок на должном техническом уровне. В этом, как представляется, должна заключаться философия новой концепции Воздушного кодекса.
Председатель правления независимого института международного права, кандидат юридических наук, профессор Виталий БОРДУНОВ;
ректор МГТУГА, доктор юридических наук, профессор Борис ЕЛИСЕЕВ
10 июня 2008 г.
Источник: Транспорт России |
