05.05.2008 :: 10:47
Запустили порты
Федеральный закон «О морских портах в РФ» пока практически не работает. За полгода действия документа обрел легитимные границы лишь один российский порт, да и то - только что построенный
В середине прошлого месяца премьер-министр России Виктор Зубков подписал распоряжение о морском порте Варандей, который расположен в Ненецком автономном округе на побережье Баренцева моря. Документ определяет границы порта, а также устанавливает месторасположение грузового пункта пропуска через государственную границу.
С момента принятия в конце ноября 2007 года федерального закона «О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Варандей стал единственным российским портом, оформленным в соответствии со всеми требованиями законодательства. Более 60 остальных отечественных морских гаваней (за исключением РПК «Высоцк «ЛУКОЙЛ-II» в Ленинградской области) продолжают функционировать на основании временных схем, то есть без прочной правовой базы.
Исключительность Высоцка и Варандея объясняется просто. Они недавно построены нефтяной компанией «ЛУКОЙЛ» с нуля и на свободных территориях (первый запущен в строй в 2005 году, второй, по словам президента «ЛУКОЙЛа» Вагита Алекперова, начнет работу в июне этого года). Практически все остальные российские порты за последние 15−20 лет на фоне правового вакуума только запутывали свои исторически сложившиеся земельные и имущественные отношения. Закон принимался главным образом ради наведения порядка в старых портах, но за полгода процесс легитимизации портов через установление их границ так и не сдвинулся с мертвой точки.
Напомним, что еще прошлой осенью новый вице-премьер России Виктор Зубков раскритиковал прежнее правительство Михаила Фрадкова именно за недопустимо долгое решение проблем портов (см. «Дождались у моря погоды «, «Эксперт С-З» №36 от 1 октября 2007 года). Один из главных упреков как раз и состоял в том, что их границы не узаконены. Только во власти нового главы правительства было ускорить принятие важных документов, то есть на деле, а не на словах подтвердить стремление к наведению порядка. Но, видимо, не сумел и он.
Кому они нужны
Без юридического закрепления границ невозможно не только определить зоны ответственности администрации морских портов, но и установить новые пункты пропуска через госграницу. Вопрос границ неразрывно связан и с арендой портовых сооружений, ведь объекты федеральной собственности не могут быть сданы на долгий срок без регистрации права хозяйственного ведения и внесения этих объектов в реестр федерального имущества. Для стивидорных компаний (специализированные фирмы, осуществляющие погрузку и разгрузку судов) долгосрочная аренда - единственная весомая гарантия возврата собственных инвестиций в расширение терминальных мощностей.
Отсутствие четких границ акватории чревато для судовладельцев дополнительными финансовыми издержками. Правда, государственный кошелек при этом наполняется дополнительной выручкой. «Таганрогский филиал Росморпорта требует уплаты навигационных и маячных сборов с владельцев судов за проход участка от Керченского залива до Ростова-на-Дону, который якобы входит в акваторию порта Таганрог. Мы выиграли все суды, доказав, что сборы собираются неправомерно. Однако эта практика продолжается, - сокрушается президент Ассоциации судоходных компаний Николай Смирнов. - Утверждение границ снимет все подобные проблемы».
Границы портов устанавливаются отдельными решениями федерального правительства по ходатайству регионов. К примеру, администрация Петербурга совместно с Росморпортом и пограничным ведомством еще в 2007 году разработала и направила в Министерство транспорта РФ проект границ Большого порта Санкт-Петербург (БПСПб). Однако документ попал в полосу сложных согласований (характерных, впрочем, для любых подобных дел) между ведомствами, чьи интересы пересекаются в порту. Это Минтранс, Росимущество, Минобороны и Минсельхоз.
Впрочем, есть надежда, что в 2008 году список легальных отечественных портов расширится. По словам заместителя руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта (Росморречфлот) Игоря Русу, на Северо-Западе России высокая готовность у БПСПб, Усть-Луги, Мурманска. «Выход новых разрешений по границам портов во многом зависит от аппарата правительства, который считает необходимым дождаться разработки схем территориального планирования по каждому порту», - говорит Игорь Русу.
Вариант от безысходности
Для того чтобы узаконить границы портов, от субъектов федерации до недавнего времени требовалось одно - земли порта должны стоять на учете в Государственном земельном кадастре. Теперь, по словам Игоря Русу, в соответствии с требованием Градостроительного кодекса к моменту утверждения этих границ необходимо разработать и представить в правительство схемы территориального планирования расположения федеральных и региональных объектов транспорта.
Это дополнительное условие стало определенной неожиданностью для регионов. «Границы БПСПб полностью приведены в соответствие с Госземкадастром, Земельным и Градостроительным кодексами, - заявлял в середине апреля председатель Комитета по транспортно-транзитной политике администрации Петербурга Николай Асаул. - Увязка границ портов со схемами территориального планирования - новый для нас подход, и он не представляется очевидным».
Понятно, что дополнительные требования еще больше задержат принятие решений правительством. Поэтому Росморречфлот предлагает двигаться поэтапно. Сначала на основании кадастрового плана территории следует определить внешние границы портов, не дожидаясь разработки схем терпланирования и не обращая внимания на возможные проблемные участки внутри портов (к ним можно отнести территории, на которых не занимаются портовой деятельностью, например причальные стенки Росгидромета), а также на территориях, предназначенных для расширения портовой деятельности. И только затем можно заняться решением спорных вопросов и разработкой схем. Озабоченный проблемой портов Совет Федерации поддерживает чиновников агентства, но реакция аппарата правительства на эту инициативу пока неизвестна. Эксперты уверены, что с юридической точки зрения идея вполне реализуема.
Шероховатый закон
Который год развитие отечественного портового хозяйства тормозит комплекс нормативных и технологических проблем. Причем львиная доля неурядиц вызвана отсутствием современной законодательной базы. Рамочным законом, частично решающим эту проблему и систематизирующим деятельность морских портов, должен был стать закон «О морских портах», который разрабатывался почти десять лет. Ожидалось, что после согласований он будет внесен Минтрансом в Государственную думу для рассмотрения в начале 2004 года. Однако документ утонул в федеральных министерствах и так и не был принят.
Два с половиной года назад глава государства дал ряд поручений для исправления ситуации. В том числе речь шла о принятии закона «О морских портах». В указанный срок (в течение 2006 года) вновь не уложились, однако уже в конце 2007−го дело довели до конца. Новый закон установил полномочия федеральной и региональной ветвей власти в портах, предусмотрел единую структуру власти во главе с капитаном порта, определил правовой статус земельных участков в порту и перечень объектов его инфраструктуры, которые могут находиться в государственной и частной собственности, установил сроки аренды земли (15−49 лет).
Впрочем, документ был принят далеко не в идеальном виде. «Ряд недостатков отмечался еще на стадии принятия закона. Также для развития документа требуется принять большое количество подзаконных актов», - констатирует председатель комиссии Совета Федерации (СФ) по национальной морской политике Вячеслав Попов. В СФ указывают основные недостатки закона. Во-первых, в состав объектов инфраструктуры портов не вошли внешние рейды, хотя на них производится обработка и обслуживание судов. Вовторых, не предусмотрено поэтапное открытие новых портов, что в будущем приведет к замедлению их развития. В-третьих, не определен порядок финансирования деятельности администраций морских портов. В-четвертых, не установлен перечень судов, которые освобождаются от уплаты портовых сборов (среди них - военные корабли, учебные и госпитальные суда). Независимые эксперты называют и другие дефекты закона.
Вязкая среда
Ради изучения последствий действия нового закона комиссия СФ в прошлом месяце провела мониторинг работы отечественных портов. По результатам этой работы в Смольном прошло выездное заседание. Общий вердикт: закон «О портах» - важный документ, заложивший правовую базу отечественного портового комплекса. Однако он нуждается в серьезном совершенствовании. Причем шлифовать надо не только сам закон, но и документы, которые приняты для его развития. Помимо этого необходимо срочно принять недостающие нормативные акты.
Серьезные нарекания у бизнеса вызывают новые ставки портовых сборов. Теперь структура сборов и правила их начисления соответствуют требованиям закона «О портах» (они привязаны к рублю и начисляются по валовой вместимости судна). Несмотря на то, что количество сборов было сокращено, их средневзвешенная ставка выросла: для судов загранплавания - на 9%, для каботажных судов (перевозки внутри страны) - в 2,8 раза. По данным Федеральной службы по тарифам (ФСТ), изначально Минтранс вообще настаивал на увеличении ставок для каботажа в 14 раз.
По мнению экспертов, значительное повышение ставок для речных судов и судов типа «река-море» серьезно ударило по бизнесу пароходств. «Это сделано для того, чтобы переключить грузы на порты сопредельных государств, а затем по железной дороге они будут поступать в РФ, - говорит Николай Смирнов. - Надо загружать железнодорожников, но не таким способом».
В ФСТ и Минтрансе отчасти согласны с доводами судовладельцев и не исключают возможной корректировки ставок. «Мониторинг по результатам первого квартала прояснит ситуацию, - рассчитывает начальник управления регулирования транспорта ФСТ Виктор Квитко. - Мы готовы рассматривать любые экономически обоснованные предложения о корректировке ставок портовых сборов».
Также требуется разработка совершенно новых документов, повышающих дееспособность закона «О портах». Как заявил недавно в интервью агентству SeaNews руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта РФ Александр Давыденко, Росморпорт вынужден был вернуться к практике арендных договоров со стивидорами на 11 месяцев, так как до сих пор не разработан порядок заключения договоров аренды. Краткосрочные договоры не требуют регистрации, поэтому они - единственная возможность для портовиков сохранить легитимность. Отсутствие порядка заключения договоров аренды - нюанс, но таких нюансов много.
Обычное дело
Очевидно, что отечественные порты - хотя и важная, но только одна из составляющих морского бизнеса. Поэтому ограничиваться улучшением специфического портового законодательства нельзя. Параллельно нужно менять существующее бюджетное, налоговое, таможенное, земельное и водное законодательство, а также нормы контроля в портах.
«В настоящее время организация контроля в портах не соответствует общепринятой практике и тормозит их развитие», - отмечает руководитель общественного совета по транспорту при полпредстве президента РФ в СЗФО Олег Крашенинников. Контролирующие структуры создают дополнительные барьеры. К примеру, усложняется процедура оформления отхода-прихода судов. Существующая в РФ практика комиссионного оформления вне рамок грузовых операций уже не применяется даже в африканских странах. Как результат, экономические потери бизнеса при обработке контейнерных грузов за прошлый год в одном Петербурге достигли 200 млн. долларов». Только решая проблемы комплексно удастся создать благоприятные условия для всех участников деятельности морских портов в России.
Виктор Цукер, обозреватель «Эксперт Северо-Запад», Санкт-Петербург
05.05.2008 г.
Источник: Эксперт Северо-Запад | 
