В ходе подведения итогов «Национального морского рейтинга Украины 2018» лучшим достижением прошлого года большинство экспертов назвали создание Морской администрации Украины. Но при этом одной из главных неудач прошлого же года назвали… начало работы этой администрации. В причинах этого парадоксального явления давайте и попробуем разобраться.

«Прошлый созыв»

Ответ на вопрос, почему лучшим достижением прошлого года большинство экспертов назвали создание Морской администрации (МА), лежит на поверхности. Потому что последние несколько лет наша страна жила вообще без отдельного органа управления в сфере морского транспорта и вся морская отрасль остро ощущала его отсутствие.

Чуть истории. Роль Морской администрации в нашей стране с 1993 г. выполнял в основном Укрморречфлот, а с 1998 г. - вместе с Госфлотинспекцией. В марте 2009 г. была создана как правительственный орган Государственная администрация морского и речного транспорта. Она, сохранив сокращенное название «Укрморречфлот», просуществовала год с небольшим, потом была преобразована в службу - центральный орган исполнительной власти.

Весной 2011 г. этот орган был вовсе ликвидирован. Почему это произошло - не секрет. Достаточно стройная и полномочная управленческая структура просто мешала тогдашней власти реализовывать планы по дележу оставшихся в отрасли крупных госактивов. Действительно, зачем нужен был профессиональный орган управления, где у людей есть еще какие-то мнения. Хватит Мининфраструктуры, возглавляемого вице-премьером. С одним человеком всегда легче договориться.

Воссоздание Морской администрации

Понадобилась смена власти в стране и еще несколько лет усилий морских общественных организаций, руководителей, специалистов предприятий морского транспорта, чтобы добиться воссоздания в стране центрального органа исполнительной власти в сфере морского транспорта.

Как утверждают свидетели, идея воссоздания МА положительно воспринималась руководителями Мининфраструктуры времен и министра Андрея Пивоварского, и министра Владимира Омеляна. Последний активно подгонял сотрудников министерства, готовивших документы, и продвигал идею морской администрации в Кабмине.

Постановление Кабинета Министров о создании МА в виде Государственной службы морского и речного транспорта было опубликовано 17 января 2018 г. Новая структура получила весь спектр полномочий как центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере морского и речного транспорта, торгового мореплавания, судоходства на внутренних водных путях, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, а также в сфере безопасности на морском и речном транспорте (кроме флота рыбной промышленности).

Изъяны новой структуры

Эксперты утверждали, что с правовой, нормативной точки зрения получилась добротная управленческая структура. Но реально структура оказалась с серьезными изъянами. Основные изъяны связаны с кадровыми и финансовыми проблемами, дополнявшими друг друга.

Если говорить о финансовых проблемах, нужно вспомнить, что еще в 1990-х гг. для того, чтобы орган управления в сфере морского транспорта мог полноценно функционировать, выполнять обязательства страны, прежде всего, по международным конвенциям и договорам, был специально введен административный портовый сбор. Но прежние «власти регионалов», ликвидировав «Укрморречфлот», административный сбор перенаправили в общий фонд бюджета.

Административный сбор - это немаленькие деньги, ежегодно около $6 - 7 млн. Руководители МА постоянно говорят о необходимости спецфонда для финансирования своей работы, надо полагать, рассчитывая на деньги админсбора. Но специалисты знают, как сложно - почти до невозможности - что-то вырвать из бюджета. А где же пока найти деньги, в т.ч., чтобы привлечь на работу высококлассных профессионалов? Это серьезнейшая проблема.

Теперь о проблемах кадровых. Как отмечалось выше, именно министр инфраструктуры Владимир Омелян приложил усилия для рождения нового органа, соглашаясь делегировать ему и ряд министерских полномочий. Но когда дошло дело до назначения руководителя этого органа, мнение министра инфраструктуры Кабмин проигнорировал. Вопреки его возражениям, на должность руководителя Морской администрации был продвинут бывший замдиректора «Укртрансбезопасности» Дмитрий Петренко.

То есть заранее закладывалась мина в отношениях руководителей близких структур. Ведь Морская администрация - это центральный орган исполнительной власти, деятельность которого координируется правительством через члена Кабмина - министра инфраструктуры. Морская администрация не имеет права принимать нормативно-правовые акты - это полномочия министерства. Она может их готовить и давать министерству на рассмотрение. А как будут рассматриваться эти документы, если на уровне двух первых руководителей нет должного взаимопонимания?!

Какие кадры - такие решения

Нужно признать, что задача формирования «с нуля» аппарата новосозданной МА была архитрудна. Тут вспоминается название популярного американского боевика «Миссия невыполнима». Когда в далеком 1993 г. в Одессе создавался «Укрморречфлот», основную часть специалистов «делегировало» тогда еще могучее Черноморское пароходство. В Киеве сегодня подобной кадровой базы нет и близко.

Среди задач МА, например, первые шесть основных функций международного характера: от имплементации новых международных правовых норм в отечественное законодательство до разработки стратегии обеспечения исполнения обязательств государства флага. Непросто найти специалиста, который способен разобраться в стандарте IМО и превратить его в форму нормативного акта Мининфраструктуры или Кабмина.

Если добавить к этому характерное для последних лет вымывание профессионалов из профильного министерства и предприятий отрасли, то понятна сложность возникших кадровых проблем. В итоге набирали в аппарат новосозданной Морской администрации тех, кого нашли. Заметная часть персонала оказалась из бывшей «Укрречинспекции», которая затем прошла через «Укртрансбезопасность», прославившуюся специфическими привычками и навыками.

Новые руководители и сотрудники начали решать не первостепенные для МА задачи международного характера, а занялись сферами, связанными с финансовыми ресурсами - системой подготовки и дипломирования моряков, а также системой портстейтконтроля. Эти направления оказались на первом плане: что умеем - тем и занимаемся, где можем - там и зарабатываем.

«Разгон» тренажерных центров

Впрочем, как выяснилась, для руководства Мининфраструктуры и для руководства Морской администрации профессионализм в кадровых назначениях оказался совершенно не важен. Скажем, с лета 2016 г. руководили Инспекцией по подготовке и дипломированию моряков то эколог, то юрист, никак ранее не связанный с подготовкой моряков, то майор СБУ (с ноября 2018 г. и без проведения конкурса).

МА провозгласила реформирование системы подготовки и дипломирования моряков, но первыми результатами таких «реформ» стало одновременное резкое (в 10 - 12 раз) повышение с начала 2019 года стоимости обучения моряков в ряде тренажерных центров и громкие коррупционные скандалы. Инспекция по подготовке и дипломированию инициировала тотальное перезаключение договоров с учебно-тренажерными центрами на регистрацию документов моряков в Государственном реестре документов моряков. В итоге оказалось, что моряки тренажерную подготовку могут пройти в очень ограниченном количестве тренажерных центров. И именно они моментально и дружно взвинтили цены на свои услуги.

Что прикажете думать по этому поводу морякам? Тем более, многим из них прямо намекали, что только документы из «избранных» центров помогут пройти экзамен по переквалификации.

С другой стороны, как было отмечено, например, многими участниками II-го Национального форума украинского крюинга в феврале 2019 г., Морская администрация, являющаяся контролирующим органом для учебно-тренажерных центров, под любыми поводами тормозила их проверку: не согласовывала программы, несвоевременно направляла комиссии, при осмотрах выставляла замечания, которые не требуются нормативными документами и т.д. То есть, любыми путями достигалась ситуация окончания даты действия ранее выданного документа о соответствии, после чего центры были вынуждены прекращать свою работу.

Например, в интервью нашему журналу в начале 2019 г. директор Ильичевского СРЗ Михаил Дудников рассказывал, что «мы уже два года не можем законно получить документы, чтобы продлить лицензию и возобновить работу своего учебного центра. В процессе оформления документов бывшая «Укртранбезопасность» шла на прямые нарушения, но не давала разрешения «просто так». Мы уже имеем на руках решение административного суда о том, что специалистами «Укртрансбезопасности» были превышены полномочия при отказе в выдаче необходимых разрешительных документов». А сегодня уже Морская администрация продолжает тормозить процесс оформления документов центра.

Где принимать экзамены

Еще одно из направлений «реформы» системы подготовки и дипломирования моряков выявилось в конце 2018 г., когда в регионах начали увольнять членов комиссий, принимающих экзамены по подтверждению квалификации моряков, а вместо них начали присылать выездные комиссии из Одессы.

Что из этого получилось, можно понять на примере работы такой комиссии в ноябре 2018 г. в Измаиле. Как сообщает сайт Укррудпром, «8 ноября после того, как из первых восьми судоводителей в Измаиле сдали экзамены только двое, остальные из 32 готовых выходить на комиссию судоводителей решили судьбу не испытывать и, по предложению членов комиссии, забрали свои документы и тут же подали их в Одессу. В Одессе несколько позже экзамены сдали все. Правда, стоило это около тысячи долларов каждому».

Дальше аналогичные с измаильскими операции были проведены и в других регионах - выездные комиссии с непонятным статусом и финансированием, сдача экзаменов с похожими результатами. Как пишет Укррудпром, «не сдавшим экзамены было предложено ехать в Одессу, где экзамены на определенных условиях сдают все». В результате таких реформаторских усилий во всех регионах, кроме Одессы, деятельность комиссий по подтверждению квалификации моряков была искусственно заблокирована.

Впервые заметно заволновался традиционно политически инертный слой моряков. На сайте представительства президента Украины появилась петиция о незаконном и неадекватном поднятии цен, которая набрала 5,5 тыс. голосов. Вслед за ней там же появилась еще одна петиция о коррупции и безнаказанности в системе морского образования и дипломирования в Украине.

В то же время расширилась информация о все большем числе случаев, когда наши моряки, не желая иметь дело с отечественным госсервисом, стали обращаться за морскими документами в соседние страны.

II Национальный форум украинского крюинга принял решение обратиться к Министерству инфраструктуры и Кабинету Министров Украины с выражением недоверия Государственной службе морского и речного транспорта Украины в связи с неудовлетворительной работой: непрозрачностью действий, отсутствием согласования внедряемых инициатив с общественностью, отсутствием практических результатов работы в выполнении функций морской администрации Украины и так далее.

Двоевластие капитанов порта

Большой общественный резонанс вызвала история с двоевластием капитанов портов. Глава МА Дмитрий Петренко «пробил» изменения в Положение о капитане порта и службе капитана порта, утвержденное приказом Минифраструктуры №190.

При этом был сделан акцент на то, что капитаны портов должны стать госслужащими в составе МА. Тут нужно обратить внимание, что авторы действующего законодательства, балансируя между необходимостью обеспечить привлечение на должности капитанов портов авторитетных и, естественно, высокооплачиваемых профессионалов и необходимостью уйти от традиционно низких зарплат госслужащих, прописали в статьях кодекса серьезные права капитанов порта по государственному надзору, нигде не указав, где же должны работать такие должностные лица. Это позволило многие годы капитанам портов, которыми стали действительно одни из самых авторитетных капитанов дальнего плавания, работать и получать зарплату в государственных морских торговых портах, а после портовой реформы - в ГП «АМПУ».

Морская администрация как центральный орган исполнительной власти, «пробившая» в своем составе должности капитанов портов, должна была провести конкурсы на эти должности. Однако Кодекс торгового мореплавания и закон о портах изменены не были.

Мало того, Морская администрация набрала персонал, весьма далекий по профессиональным и квалификационным качествам от критериев, предъявляемых к таким должностным лицам. Это с одной стороны. А с другой - возникло двоевластие в морских портах страны, где старые капитаны портов, в соответствии с действующими законами, должны были продолжать выполнять свои функции.

Как показывает жизнь, подобные управленческие ошибки начинают исправлять, лишь дождавшись какой-нибудь, не дай Бог, серьезной аварии

Разразился всеукраинский скандал. Ведь во всем мире, как и в Украине до последнего времени, капитан порта - это главное лицо, персонально отвечающее за безопасность в акватории порта с очень большими полномочиями. И никак не может быть правильным, чтобы это место занимал недостаточно квалифицированный чиновник в скромной должности заместителя регионального отдела Морской администрации, через дефис - капитан порта.

Понятно, что глава МА совершил ошибку. Нельзя капитана порта, очень уважаемого человека, много лет успешно работающего на этой должности, просто так признать негодным и лишним. Но есть солидная доля вины за конфликт и на Мининфраструктуры, которое никак не могло определиться, как найти разумный выход из ситуации, а потом, по сути, поддержало нарушение законов Морской администрацией. Ведь под изменениями приказа №190 стоит подпись министра.

Хочу подчеркнуть главное - такое управленческое решение реально снижает уровень безопасности в наших морских портах. Этого, похоже, не хотят слышать ни в МА, ни в Мининфраструктуры. Как показывает жизнь, подобные управленческие ошибки начинают исправлять, лишь дождавшись какой-нибудь, не дай Бог, серьезной аварии.

А варианты лучших решений были. Как утверждают эксперты, самый простой вариант, не требующий законодательных изменений, - создать казенное предприятие, объединяющее службы капитанов морских портов и финансируемое за счет процентов от административного или корабельного сборов. Предприятие, подведомственное Морской администрации.

В таком предприятии могут работать и получать достойную зарплату не только капитаны морских портов, но и инспекторы контроля государства порта и контроля государства флага - специалисты, к высокой морской квалификации и высокой коррупционной устойчивости которых предъявляются особые требования. Пребывание их на госслужбе с низкими окладами превращает задачу в неразрешимую.

Уникальный Морречсервис

30 мая 2019 г. в Одессе торжественно открылся сервисный центр госпредприятия «Морречсервис». Госпредприятия, учредителем которого выступила Морская администрация. До конца года в стране должны появиться еще три таких сервисных центра, а в следующем году их количество должно дойти до 14.

Многократно было провозглашено, что создаются эти центры исключительно для удобства клиентов, прежде всего моряков. Очень хотелось бы в это поверить. Но моряки уже столкнулись в этом году с многократным увеличением стоимости услуг в сфере подготовки и дипломирования, которое произошло не без влияния МА. Им поверить трудно.

Морская палата Украины провела мониторинг функций морских администраций других стран и зарубежный опыт внедрения центров предоставления административных услуг. Опрос показал, что нигде в мире в системе дипломирования нет сервисных центров, действующих в системе подготовки и дипломирования моряков. Подтверждение квалификации моряков и дипломирование во всех странах - это исключительно функция морских администраций.

По мнению представителей Морской палаты, нормативное подтверждение документов моряков в условиях открытого реестра, услуги внесения и подтверждения документов должны быть бесплатными. Это функция государства. И на создание открытого реестра документов моряков были потрачены немалые государственные деньги.

С другой стороны, морская общественность еще раньше забила тревогу после того, как «Морречсервис» попытался навязать судовладельцам дополнительно ко всем ранее оплаченным расходам незаконную повторную оплату за оформление прихода и отхода судов.

Ассоциация морских агентств Украины (АМАУ) сообщила, что «на наш адрес приходят обращения от компаний-членов относительно того, что ГП «Морречсервис» пытается навязать морским агентам договор об оказании сервисных услуг от 25 февраля 2019 г. в форме договора присоединения. В пункте 2.1.1 договора отмечается, что его предметом является, кроме прочего, организационно-техническое обеспечение процедуры оформления прихода и выхода судна из морского порта (прием, обработка и выдача документов, ведение соответствующих баз данных и т. п.)».

Но это прямо противоречит Кодексу торгового мореплавания, согласно которому оформление прихода судна в морской порт и выхода из порта относится к функциям капитана морского порта. К тому же платность такого оформления законом не предусмотрена.

В связи с незаконностью таких действий Морская палата Украины 22 апреля 2019 г. направила соответствующий запрос в Антимонопольный комитет Украины.

МА в наступлении

Но руководство Морской администрации, пользующееся своими связями в Кабмине, похоже, ощутило административный азарт, вдохновение. Оно подало на рассмотрение Кабмина в апреле 2019 г. проект постановления, значительно расширяющего функции МА, причем вопреки существующему законодательству.

Постановление было принято Кабмином в пакете с другими документами без рассмотрения 22 мая 2019 г., в день, когда премьер-министр озвучил вопрос о своей отставке. При этом, как утверждает вице-президент Морской палаты Иван Ниякий, обратившийся с телеграммой в администрацию президента Украины, были грубо нарушены несколько законов, включая Конституцию.

По этому поводу также выразила свое беспокойство Европейская бизнес-ассоциация, заявившая, что подобного рода решения требуют предварительного публичного обсуждения, общественного анализа и учета позиции бизнес-сообщества.

Пока не известно, повлияет ли начавшийся скандал на судьбу постановления, будет ли оно опубликовано и в какой редакции. Но хотя бы о некоторых моментах проекта постановления, появившегося в соцсетях, стоит сказать.

Проект значительно расширяет полномочия и штат МА - чуть ли не втрое. Скажем, для государственного надзора и расследования аварийных случаев дополнительно требуется штат в 200 человек, что, по мнению экспертов, абсолютно нереальные цифры. Для проверки соответствия систем охраны портовых объектов - 30 человек. По мнению экспертов, эти функции должны выполнять имеющиеся инспекторы PSC, FSC. В крайнем случае, для организации этой деятельности в центральном аппарате МА достаточно иметь два-три человека. И так далее.

Среди дополнительных полномочий, которыми наделяет МА проект постановления, есть уникальные. Чтобы читатели-бизнесмены сами ощутили возможные риски от реализации таких полномочий, процитируем документ дословно. Что за полномочия? «Здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства суб’єктами господарювання, які провадять свою діяльність або надають послуги в морських та річкових портах (терміналах України)». И это без уточнений, что же именно контролировать. То есть тотальный контроль за всем? Ну, бизнес, погоди!

И тут вполне логичным выглядит еще одно желание МА - проектом предусмотрена охрана структур МА силами Национальной гвардии наряду с рядом министерств и казначейством. Значит, есть ощущение, что надо бояться?

«Большой минус»

Выступая в апреле 2019 г. в Одессе на пресс-конференции «Нет коррупции на морском транспорте», исполнительный вице-президент Морской палаты Украины Вячеслав Кисловский сказал: «Мы были инициаторами создания Морской администрации как органа, который занимался бы вопросами безопасности в морской отрасли, который бы заботился о морской отрасли и помогал ей развиваться. Но, к сожалению, сегодня мы получили совершенно другой результат. Практически по всем аспектам деятельности Морской администрации - большой минус».

Так куда же ведет отрасль нынешняя Морская администрация?

В тумане красивых слов о реформах, профессионализме, пользе, удобстве и так далее уже совершенно ясно обозначились некоторые направления.

Во-первых, к усилению непрофессионализма и общему снижению уровня квалификации, что негативно может отразиться, прежде всего, в сфере безопасности мореплавания.

Во-вторых, к усилению правового нигилизма, бюрократического давления на бизнес в морской сфере и попыткам переводить на коммерческие рельсы исполнение государственных функций.

В-третьих, к усилению непрозрачности принимаемых решений и благоприятствованию условий для коррупционных проявлений.

В четвертых, к усилению напряженности в отношениях между морской администрацией и морской общественностью, моряками, бизнесом.

Для этого ли морская общественность несколько лет боролась за возрождение Морской администрации?

Константин Ильницкий, основатель журнала «Порты Украины»

16.07.2019 г.