В 21 веке мощным конкурентом коммерческому воздушному транспорту в мире (кроме РФ) выступает авиация общего назначения (АОН). На прошедшей в сентябре прошлого года 38-й сессии Ассамблеи ИКАО была отмечена особая роль АОН в развитии мировой гражданской авиации. Например, в США сектор АОН ежегодно вносит в среднем 150 млрд. долларов в национальную экономику, создает рабочие места для 1 500 000 человек, суммарный доход которых составляет 53 млрд. долл. США.

Каждый миллион лиц, летающих на АОН, создает 1 000 рабочих мест на аэродромах и аэропортах. В Европе на АОН работает 8 тысяч предприятий малого и среднего бизнеса. В России таковых имеется порядка 250, да и то редко связанных с деятельностью АОН, поскольку это редкая «птица» в российском небе.

Почему в России использование АОН не шагает в ногу с мировым развитием, более того сильно отстает и этот процесс только усиливается? Судя по всему российского регулятора мировая ситуация с АОН мало волнует и ничего поучительного в этой области для России он не находит. За развитие АОН правительство не спрашивает, что вполне его устраивает и ему живется спокойно и бесхлопотно. Такая государственная политика равнодушия и безразличия регулятора угнетает национальную АОН, не дает ходу ее широкому распространению в стране, поэтому она предстается больше как «экзотическая» авиация, чем имеющая большое практическое значение и приносящую пользу ее владельцам и государству в целом.

В результате стратегического недочета и просчета регулятора, Россия превратилась в мировое захолустье, окраину, где АОН пребывает в жалком виде, что противоречит ее титулу великой авиационной державы, с которым она вошла в ряды членов Международной организации гражданской авиации ИКАО в 1970 году. Такая государственная политика регулятора откровенно противоречит национальным интересам Российской Федерации. Гражданское общество вправе потребовать ее коренного пересмотра. Российская АОН способна стать мощной составной частью российской гражданской авиации, чем она обделена по вине регулятора по сравнению со странами, где АОН получила мощную поддержку и приносит огромную пользу их гражданам и национальной экономике.

1. Развитие АОН в мире и России: две судьбы, два результата

В мировой практике сложились два направления гражданской авиации. Первое связано с ее использованием в качестве коммерческого воздушного транспорта для общественных перевозок пассажиров, багажа, грузов и почты по внутренним и международным воздушным маршрутам. Такие перевозки выполняются авиаперевозчиками на базе публичного договора воздушной перевозки, содержание которого определяется законодательством, и услуги по перевозке воздушным транспорта предоставляются на возмездной основе. Второе направление не связано с первым. Авиация общего назначения не предоставляет регулярных и нерегулярных услуг по перевозке пассажиров, багажа и почты, что отнесено к исключительной компетенции коммерческого воздушного транспорта. Это его функциональное предназначение определено воздушным законодательством многих стран, в том числе и в России. АОН применяется в личных, корпоративных, деловых, спортивных, учебных и иных целях и находится в собственности крупных корпораций, летных школ, частных лиц и некоммерческих организаций. ИКАО различает: 1) аэротакси; 2) корпоративная авиация; 3) частная авиация; 4) деловая авиация.

АОН вносит существенный вклад в развитие национальной экономики, повышает качество и уровень жизни в тех странах, где она широко применяется. К концу XX века 89% всех гражданских воздушных судов в мире использовалось в рамках АОН и 80 % всех пилотов летают на самолетах такого типа. В США, Канаде, Бразилии и Европейском Союзе производство воздушных судов для АОН в совокупности превышает по стоимости производство военных самолетов. По состоянию на 2013 год по всему миру эксплуатировалось более 360 000 воздушных судов АОН. Экономический вклад АОН в ВВП США составляет 90% по сравнению с 10 %, получаемыми от регулярного коммерческого воздушного транспорта, что объяснимо. В США зарегистрировано свыше 225 000 тысяч воздушных судов АОН, в России таковых насчитывается около 2000 тысяч. Из 13 500 аэродромов в США непосредственно к АОН относятся 5 000 тысяч аэродромов четырех типов.

В России, самой большой по площади стране мира (17 миллионов квадратных км.), от 1500 тысяч советского аэродромного наследия осталось около 300 зарегистрированных аэродромов, да и то не все из них открыты для АОН. Регулятор обещает к 2030 году поправить дело, довести аэродромную сеть до 500 аэродромов, что выглядит насмешкой и издевательством по отношению к величественным планам правительства прирастать богатством Сибирью, о чем мечтал еще М.Ломоносов. Возрождению аэродромной сети препятствует политика бездействия регулятора по принятию федерального закона «Об аэропортах и аэродромах». Из-за отсутствия в законодательстве четких и ясных положений о статусе и режиме деятельности аэродромов и аэродромов, кто и на каких началах ими вправе владеть и распоряжаться, убивается инвестиционный интерес к капиталовложениям в аэропорты и аэродромы, поскольку правовой вакуум порождает огромные риски для потенциальных инвесторов. Даже в помпезной «Транспортной стратегии до 2030», по существу декларативному и ни к чему не обязывающему внеправовому документу, содержащему порой несбыточные транспортные грезы, не нашлось места хотя бы мечтам о будущем АОН в России. Судя по всему регулятору нет никакого дела до АОН, и он не видит за ней никакого будущего.

По существу АОН в России пребывает в глубоком системном кризисе. Действующий регулятор не проявляет никаких признаков желания обеспечить доступ массового гражданского и корпоративного потребителя к использованию воздушных судов малой провозной емкости максимально широким и открытым. Сейчас такой доступ к АОН наглухо перекрыт. Не входят в транспортную стратегию регулятора ни сегодня, ни к 2030 году планы сделать АОН высокоэффективной и мощной экономической ветвью экономики российской гражданской авиации так, как это было сделано во всех странах, охваченных «аоновской цивилизацией» еще в 50-70 годы прошлого столетия. С 90-х годов по настоящее время регулятором практически ничего не сделано для создания благоприятных экономических и правовых условий развития рынка АОН в России. Напротив, своей упорной политикой бездействия и пассивности регулятор загнал АОН в угол, что привело к тому, что Россия отстала в этой сфере гражданской авиации от передовых стран где-то на 40-50 лет. Что же в итоге, в каком экономическом и правовом пространстве действует АОН в России сейчас? Диагностика на этот счет важна для выработки экономических и правовых новых ориентиров проведения государственной политики в этой области с тем, чтобы заставить регулятора проснуться и проводить не политику застоя и отставания, а стимулирования деятельности АОН в интересах общества и государства.

2.Ущербная действующая экономическая и правовая модель российской АОН

Экономические и правовые параметры АОН в России были заложены еще в 90-е годы. В то время «патриоты» российского авиапрома, прекратив модернизацию воздушных судов, производство которых было налажено в советский период, серийных выпуск новых самолетов, под предлогом его защиты заставили государство установить мощные таможенные заслоны, сделавшие экономически невыгодным импорт иностранных воздушных судов малой провозной емкости в Россию. Ура-патриоты уверяли, что наладить выпуск воздушных судов для пополнения парка АОН не составит особого труда. Теперь Россия пожинает плоды такого промышленного ура-патриотизма и отсечения таможенным серпом значительного потребительского спроса со стороны широкого круга частных и корпоративных лиц на авиационную технику АОН. В России нет ни своей, национальной, ни зарубежной. Постсоветский регулятор создал ситуацию «собаки на сене» - ни стране, ни людям. В результате заморожен огромный экономический потенциал АОН, который мог бы обогащать Россию, укреплять ее экономическую мощь. Отсечена возможность появления новых финансовых источников пополнения бюджета за счет налогов на АОН. Сейчас, в период объявленной Западом против России «войны санкций», если бы жизнь АОН кипела и бурлила, они очень пригодились бы.

Тем не менее, несмотря на то, что в России АОН закатана в экономический и законодательный «асфальт», смышленые и зажиточные российские граждане, руководствуясь известным афоризмом: «нельзя, но очень хочется», стали приобретать для себя воздушные суда деловой авиации за рубежом и регистрировать их там. Юридически они связали свое воздушное судно национальностью той страны, где оно зарегистрировано и которому поэтому запрещается свободно перемещаться в российском воздушном пространстве, поскольку в силу своей регистрации оно является иностранным. Для полетов в Россию русский собственник АОН должен получить разрешение от властей как иностранец и, прибыв в Москву или другой город, дальше воздушное судно такого русского «иностранца» лететь по России не вправе. Так, неуклюжая и бестолковая политика регулятора привела к возникновению своеобразной экономической эмиграции. Миллионы евро и долларов, которые перепадали бы российскому государству и его казне от российских собственников АОН в качестве различных налогов и таможенных пошлин, дарятся тем государствам, где они зарегистрированы. Российская же казна остается ни с чем.

Однако и здесь смышленые российские собственники зарубежных АОН нашли выход. Получая разрешение на нерегулярный полет иностранного частного самолета, его российский собственник частенько подрабатывает «частным извозом». Так возник «серый каботаж» и от этой жилы неплохо кормятся раздатчики разрешений на нерегулярные полеты. Разумеется, эта жила доступна узкому кругу лиц, что на деле препятствует развитию АОН в интересах большинства. В год Россия теряет от такой «мудрой» политики регулятора порядка 10-15 млрд. долларов в год. Пора такому гражданскому обществу и налогоплательщикам, на деньги которых существует расточительный регулятор, предъявить ему счет или, как принято в таких случаях, ставить вопрос о полном служебном несоответствии регулятора.

Вот почему сегодня остро стоит вопрос ребром: либо по-прежнему АОН в России будет пребывать в состоянии застоя и отсталости, доступной для использования лишь немногим, либо регулятор коренным образом пересмотрит свою государственную политику в отношении этого вида гражданской авиации и займется вплотную обеспечением нормальных и эффективных экономических и правовых условий существования. Будет проводить ее в интересах большинства российских граждан, а не только в интересах узкого круга лиц, как сейчас.

Для этого нужно преодолеть «мозговые» стереотипы по многим вопросам регулирования использования воздушного пространства в целях авиации. Пересмотреть сложившие привычные, обыденные представления о пространственной сфере деятельности авиации как таковой и увидеть, что суверенное воздушное пространства давно уже запущено в хозяйственный оборот, выступает как объект хозяйствования. Такой подход будет стимулировать постановку на «хозяйственный баланс» страны воздушной территории, сейчас бесхозной, и упорядочить ее полноценное и эффективное хозяйственное использование в целях авиации, в том числе общего назначения.

3.Воздушное пространство как объект хозяйствования

Не требует особых доказательств тот факт, что воздушное пространство - суверенное богатство любого государства, над территорией которого оно расположено. Это публичная сфера властвования и распоряжается им исключительно государство. Веками воздушное пространство не рассматривалось как объект властвования, а тем более хозяйствования. Тысячелетиями у человека отсутствовали возможности использовать воздушное пространство каким-либо образом. Все изменилось в начале двадцатого века, когда появилась авиация. Мало по малу воздушное пространство стало осваиваться авиацией, что поставило вопрос о том, кто его хозяин, кто вправе и может им пользоваться и распоряжаться. Этот вопрос был решен в Парижской конвенции о регулировании воздушной навигации 1919 г. Вместо ничейного, воздушное пространство над государственной территорией было признано международным правом суверенным.

В течение всего двадцатого века набирался опыт использования воздушного пространства в целях авиации. В преамбуле Чикагской конвенции 1944 г. сказано, что гражданская авиация должна развиваться «рационально и экономично». Эта установка стимулировала процесс выработки рациональных экономических подходов к управлению аэронавигацией и этот процесс в мире продолжается. Не сразу, постепенно воздушное пространство вовлекалось в хозяйственный оборот, что вызвало необходимость упорядочения хозяйственной деятельности авиации специальными национальными законами и правилами. Однако до настоящего времени российский регулятор таким упорядочением особо не занимался.

В Российской Федерации использование воздушное пространство не принято рассматривать в качестве объекта хозяйствования. Регулятор довольствуется традиционным, «патриархальным» подходом, принятым еще в прошлом веке: воспринимать воздушное пространство как пространственную сферу, подчиненную публичной власти - государству и его суверенитету, не более того. Наш регулятор не видит никакого хозяйственного прока от огромного природного богатства, дарованного России. Между тем, воздушное пространство такой же естественный природный ресурс, как иные естественные природные ресурсы (лес, нефть, газ, уголь и другие полезные ископаемые), объявленные в Конституции Российской Федерации национальным достоянием, принадлежащим всему народу. Живя прошлыми, весьма архаичными представлениями о предназначении природного ресурса, каковым является воздушное пространство, регулятор не проявляет заинтересованности в его вовлечении в хозяйственный оборот вообще и на рыночных началах в частности.

До сих не определен и не установлен рыночный потенциал маршрутной и аэродромной сети, используемой для эксплуатации воздушных сообщений. Неясен также объем необеспеченного спроса на услуги воздушного транспорта в целом по стране, хотя порядка 10 миллионов жителей Сибири и Дальнего Востока давно их лишены. До 1990 года в стране эксплуатировалось 14 тысяч летательных аппаратов и ни единого западного, перевезено 140 миллионов пассажиров. Горе-экономисты, пробравшиеся во власть под шумок о могучей «невидимой руке» рынка, разгромили национальную авиационную промышленность, поставили страну в вассальную технологическую зависимость. Теперь наступила пора транспортной вассальной зависимости и 90% российского авиапарка составляют самолеты иностранного производства.

После распада Союза до сих пор неказисты и невысоки показатели авиаперевозок. В США в год гражданская авиация перевозит почти 900 мл. пассажиров, из которых 100 мл. приходится на АОН. В России в 2013 году перевозки достигли 84 мл. пассажиров, от чего наш регулятор в диком восторге и преподносит их высокому начальству, которое в этом особо не разбирается, как высочайшие мировые показатели перевозок, нисколько не смущаясь, что это не правда. Статистические «пузыри» создают благостную картину успешности регулятора как «эффективного менеджера», хотя Россия находится на галёрке мировых авиаперевозок, о чем он умалчивает и не докладывает своему простодушному руководству.

Совершенно очевидно, что действующая экономическая модель российского воздушного транспорта, отрицающая принципы либерализации и открытого неба, поддержанные ИКАО еще в начале 90-х и применяемые подавляющим большинством государств ее членов, неэффективна и не способна быть таковой. В ИКАО зарегистрировано 440 соглашений об открытом небе. У России таких соглашений нет и в помине.

Регулятор особо не утруждает себя проблемами регулирования рынка воздушного транспорта и не предпринимает мер по их разрешению. В этом проглядывает отсутствие у него «рыночной породы», да и откуда ей взяться, если он прямой постсоветсткий наследник прошлой, советской административной системы. Бездействие - фирменный бренд нашего регулятора. В этом заключается стратегическая политическая и экономическая несостоятельность нынешней государственной политики, что тормозит развитие российской гражданской авиации, в том числе АОН. Создается впечатление, что такой регулятор бесполезен для дела поддержания экономического и коммерческого тонуса российской гражданской авиации в таком виде, в каком он существует. Он не в состоянии способствовать развитию российской гражданской авиации на мировом уровне.

4. Что делать? Извечный российский вопрос.

Чтобы поправить дело, необходимо принятие государством кардинальных мер по выводу АОН из состояния застоя и прозябания. Для этого государство должно разработать и принять федеральную целевую программу поэтапного создания новой экономической и правовой модели развития АОН. Содержание программы не должно состоять из благих намерений и декларативных, ни к чему не обязывающих заявлений, как это стало модно делать в последнее время. Целями программы должны быть:

1. Мониторинг экономической ситуации в АОН и выработки на этой основе новой экономической модели с учетом отечественного и мирового опыта;

2. Мониторинг воздушного законодательства и выработка на этой основе федерального закона « Об авиации общего назначения» и необходимых подзаконных актах, дополняющих его;

3. Создание механизма внедрения и применения стандартов и рекомендуемой практики ИКАО в деятельность АОН;

4. Создание научно-практической базы поддержки развития АОН;

5. Создание государственной системы управления деятельностью АОН с обязательным включением в нее представителей общественных авиационных организаций. Такой подход распространен в США, Канаде и Европе и позволяет государству прицельно и точно регулировать деятельность АОН с учетом мнения авиационного бизнеса, что сейчас сплошь и рядом регулятором игнорируется и отвергается;

6. Восстановление национального самолетостроения, в том числе для АОН, чтобы покончить с вассальной технологической зависимостью и нейтрализовать санкции и вернуть России статус великой авиационной державы.

7. Восстановление системы доступной подготовки пилотов на планерах со школьного возраста для тренировки моторики с детства;

8. Создание по типу США системы аэронавигации, позволяющей летать частному самолету на низких эшелонах, куда пилот хочет и когда захочет;

9. Создание механизма внедрения культуры безопасности в деятельность АОН. В этом есть острая необходимость, учитывая, что этой культуры нередко не хватает авиаторам АОН.

10. Разработка механизма применения потенциала «Закона о саморегулировании» для внедрения принципов саморегулирования в деятельность АОН. Принципы и методы саморегулирования должны дополнять государственное регулирование в области АОН. В то же время это позволит избежать избыточного регулирующего вмешательства государства в деятельность АОН.

Указанный перечень целей федеральной программы не является исчерпывающим и вполне может быть дополнен. Убеждены, что федеральная программа должна привести к пересмотру государственной политики в отношении этого вида гражданской авиации, поможет России преодолеть отсталость и прозябание в области АОН и сделать ее процветающей, вносящей существенный вклад в экономическую мощь Российской Федерации и приносящей большую пользу стране и ее гражданам. Авиационная общественность не должна сторониться участия в разработке этой программы и должна активно помогать регулятору в этой работе. Тем более, что он не располагает достаточными и объемными профессиональными знаниями и ресурсами для разрешения проблем АОН, которые накопились из-за его длительного бездействия

Бордунов В.Д. - профессор, эксперт Комитета по транспорту Государственной Думы РФ;

Смирнов О.М.- член Общественного совета Росавиации и Ространснадзора, заслуженный пилот СССР;

Карпов Н.Ф. - Вице-президент Ассоциации гражданской авиации «Авиасоюз», летчик-испытатель, заслуженный пилот РФ;

Казачковский С.В. - доктор экономики в области гражданской авиации;

Костин В.В. - Председатель комиссии по развитию авиации общего назначения (Межрегиональная ассоциация Сибирское соглашение). Академик Академии транспорта.

18.09.2014 г.